27 de May de 2019


TLP, BNDES, FAT: da taxa à poupança, qual o verdadeiro alvo?

É ‘luxo’ tanta briga por uma taxa quando inexiste crédito.

Por: José Roberto Afonso
22/08/2017 às 11h42

Publicado no Poder 360 em 22/08/2017


A medida provisória 777 modifica a aplicação da taxa de juros adotada nos empréstimos concedidos pelo BNDES. Em um país que não consegue reencontrar um caminho firme para voltar a crescer, que ostenta a mais baixa taxa de investimento de sua história recente, que sobra liquidez mas falta oferta de crédito no sistema bancário, é um luxo chamar de reforma estrutural uma mudança que modificará cerca de 7% das novas e poucas concessões de financiamentos dados na economia. Mais do que uma taxa em si, essa MP abre oportunidade a se atentar há quanto e como o governo, diretamente ou por instituições financeiras, concede financiamentos para a economia.

O maior banco deste país (e um dos maiores do mundo) é a União: ao final de março de 2017, ela tinha cerca de R$ 1,6 trilhão em empréstimos e financiamentos concedidos, diretamente ou mediante instituições financeiras públicas. O BNDES representa pouco mais de 40% desse saldo, ainda assim a MP 777 trata apenas dele. Por que os outros empréstimos não precisam ser mais transparentes e equilibrados também?

Um tributo é cobrado sobre a receita de todas as pessoas jurídicas do país (das empresas aos governos), chamado de PIS/PASEP, e a Constituição o vinculou a financiar o seguro-desemprego e outros programas de apoio ao trabalhador. A mesma Constituição criou uma poupança de 40% da arrecadação mensal a ser aplicada em financiamentos de desenvolvimento através do BNDES. Até 1994, o banco emprestava com uma taxa fixa mais IPCA.

Para desindexar a economia e liberar a política monetária a jogar juros nas nuvens, o Plano Real criou a TJLP, inicialmente balizado pelos juros que o país captava no exterior. A MP 777 a substitui pela TLP, voltando à correção pelo IPCA mais os juros de parte da dívida pública. Ao contrário do dito, a MP não extingue a TJLP, que continuará a ser aplicada em vários créditos concedidos governo, exceto o BNDES. Se seria uma taxa tão arbitrária, por que a MP mantém a aplicação da TJLP por vários órgãos e em várias linhas de crédito?

A confusão não passa apenas por contas, mas também do rigor exigido de quem ocupa um cargo público do livre pensar numa rede social. A menos que seja mais uma delação e no caso de um crime de responsabilidade, não se pode confessar que a TJLP é arbitrada quando está em vigor uma lei (9.365/1996) fixando os seus parâmetros (metas de inflação e prêmio de risco) e remetendo a definição da metodologia ao CMN.

A menos que se queira incorrer no mesmo crime e instiga outros países a processarem o Brasil, também não se deve discutir a hipótese de subsídio na concessão de crédito pelo BNDES de forma radicalmente oposta a afirmada pelo governo brasileiro à OMC porque não seria concedido crédito mais barato do que por banco privado congênere – aliás, a mesma metodologia prevista no Manual de Transparência Fiscal do FMI. Por que não alerta que um recurso público só pode ser emprestado seguindo todos os rigores legais?

A confusão entre twittar e governar talvez explique porque não mais distingue entre o subsídio que constitui gasto efetivo e primário e aquele virtual, baseado numa hipótese (quando a lei permite). A decisão de gastar é tomada quando se fixa a taxa que será exigida do mutuário que toma um crédito do governo – quando se insere e se aprova uma dotação no orçamento é apenas para pagar aquilo que já foi contratado.

Por exemplo, no caso das linhas subsidiadas repassadas pelo BNDES: primeiro, sucessivas medidas provisórias autorizaram o Tesouro, tanto a emprestar ao BNDES, quanto a assumir os encargos de equalização (como Leis 11.948/2009 e 12.096/2009). Isto significa que lei permitiu e ditou o limite; depois, a taxa de juros e o consequente cálculo da equalização foram fixados por portaria do Ministério da Fazenda (como a 444/2009) e as condições de financiamento por resolução do CMN (como a 3.759/2009).

Os setores a serem beneficiados, os produtos e com que condições emprestar, aliás, até mesmo a remuneração dos agentes financeiros (que também passou a ser paga pelo Tesouro) – isto é, o tamanho do subsídio, que causa gasto e déficit primário, foram determinado por decisões do Ministro da Fazenda e do presidente do Banco Central. Por que não se conta que o BNDES nada decidiu, muito menos sobre os subsídios, e funcionou como um mero agente financeiro?

Enquanto se ignora ou se omite como foi e com quem se decidiu gastar de fato com equalização, mudou-se o foco para o gasto virtual, em cima do custo de oportunidade. Ela cabe no caso de recursos ordinários do Tesouro e mesmo parte do endividamento público (quando respeitada a regra de ouro), em que é livre a escolha e se pode dizer que, no lugar de pagar salários de servidores, se poderia usar o mesmo para abater a dívida. O mesmo não cabe quando se alega um fim para se criar e cobrar uma contribuição ou taxa e se supõe que ela poderia ser usada para outro fim.

Por isso que se sonha que seria melhor que a contribuição previdenciária que paga aposentadorias fosse usada para reduzir a dívida pública. É o mesmo caso da contribuição do PIS/PASEP. Aliás, também é o mesmo caso das imunidades tributárias recíprocas entre governos, para jornais, para templos e para exportações, dentre outras, que nunca foram contadas como renúncia no respectivo demonstrativo há décadas elaborado pela Fazenda.

Por outro lado, é flertar com o máximo perigo e inconsistência quando há proposta para que reservas internacionais sejam utilizadas para financiar investimentos, produtivos ou sociais (que ignoraria ser o resultado do Banco Central legalmente vinculado a amortizar dívida), ou ainda que não há déficit na Previdência Social se for contado tudo que se arrecada em contribuições para seguridade social (que ignoraria elas financiarem também saúde, assistência, amparo ao trabalhador). Por que supor que poderia haver custo naquilo em que não há oportunidade?

Se o objetivo da MP 777 fosse realmente melhorar a transparência fiscal, promover um ajuste fiscal duradouro e fomentar o financiamento privado de longo prazo, é possível aperfeiçoar de forma expressiva sua construção:

– A Taxa de Longo Prazo (TLP), como proposta, deve ser aplicada a qualquer crédito concedido pelo Tesouro Nacional ou qualquer banco, público ou privado (ou seja, não apenas ao BNDES), sempre que tais recursos forem provenientes da emissão de títulos da dívida ou mesmo de recursos ordinários, seja para dinheiro novo, seja para retorno de operações anteriores realizadas com tal fonte; a equalização da TLP só caberia para programas hoje existentes (como crédito rural e exportação), com prévia mensuração do impacto e autorização; a aplicação da TLP poderia ser plena e imediata (que se daria só no primeiro ano do mandato do sucessor do atual Presidente);

– O Tesouro deve ser proibido de emitir qualquer título que não seja para atender a uma dotação orçamentária específica, vedado expressamente o fazer para instituição financeira – nem mesmo para o Banco Central; isso permite aproveitar a oportunidade para já fixar o limite para a dívida mobiliária federal, previsto na Constituição e remetido à lei (não a resolução do Senado, caso da dívida consolidada), que ao final do ano não deve superar ao que encerrou o ano anterior mais fluxos do orçamento corrente;

– O portal de transparência federal deve informar para cada contrato de crédito firmado pela União ou por qualquer instituição que controle a identificação de quem tomou o financiamento, o objetivo, as condições, e o ideal, se possível, que também estime o respectivo custo de equalização;

– A apuração dos benefícios financeiros e creditícios devem seguir os padrões internacionais e, além da metodologia, deve ser divulgada a correspondente e detalhada memória de cálculo de cada item;

– O FAT deve ser equiparado à previdência social para fins de tratamento orçamentária, ou seja, o Tesouro deve obrigatoriamente lhe devolver o que retira através da DRU e lhe compensar pelas desonerações do PIS;

– Fica autorizada a criação de uma subsidiária integral ou um fundo para apartar dentro do BNDES todas as contas e os atos do que se faz em nome de e por determinação do Tesouro Nacional, com recursos oriundos dos empréstimos extraordinários;

– A TJLP poderia ser totalmente revista na sua concepção e na sua apuração; continua sendo uma taxa (e vira uma unidade de conta), desindexada, como no desenho original do Plano Real, mas que tome por parâmetros tanto a colocação de dívida pública de longo prazo quanto iguais emissões privadas (que não existiam no passado), inclusive no exterior, além de financiamentos de organismos internacionais.

A metodologia poderia partir de iniciativa do CMN, como hoje, mas inovaria ao submeter à audiência pública e ao Conselhão, com a fixação final da fórmula em decreto presidencial. Já a apuração e divulgação periódica, propomos que seja transferida para Anbima/Cetip. Todas as mudanças visam dar máxima credibilidade ao indicador para que possa ser usada cada vez mais em transações no mercado privado de dívidas, que deve caminhar para descolar de vez dos humores sobre a dívida pública.

Estas alternativas atenderiam de forma muito mais eficaz o pretendido com a MP 777 porque são muito mais abrangentes (por não se limitar apenas ao BNDES), austeras (a começar por limitar endividamento federal) e propositivas (a nova TJLP induziria o alongamento dos financiamentos pelos mercados financeiros e de crédito).

Quando se rejeita veemente negociar aperfeiçoamentos em uma medida provisória, que é a regra geral do Congresso, se começaria a suspeita que a real intenção não fosse melhorar a governança fiscal e a financeira, mas sim tentar algo como uma pedalada dourada. Foi noticiado, quando se desenhava a proposta da PEC do limite do gasto, a hipótese de pedalar para o FAT o rombo previdenciário, mas o comando do governo repudiou e não pode ser que, a sua revelia, se tentasse fazer o mesmo por linhas tortas.

Outra oportunidade que não se espera esteja sendo driblada na Constituição seria a crucial regra de ouro (receita de capital não supera corresponde despesa), ao se acelerar o retorno futuro, mas como do que se concedeu em crédito no passado como títulos, pois passaria a contar como receita aquilo que nunca se orçou e se contabilizou como gasto. De certo, o que não se consegue pedalar é não se entregar o ajuste prometido que, por princípio, não se fará cortando gastos virtuais ou aumentando e antecipando receitas financeiras, porque nada disso não aumenta a receita primária e/ou corta o gasto primário.

Com debate e rigor técnico, a MP 777 tem a virtude de abrir oportunidade para se separar o joio do tributo, um banco de desenvolvimento do Tesouro controlador, a taxa de longo prazo da de curto, a dívida privada da pública, e começar a rumar para retomar investimentos, crescimento e com ajuste fiscal, que exige verdadeiro superávit primário e não financeiro. Por que não trocar o oportunismo de cálculos virtuais pela oportunidade real de começar mudanças efetivas?

 

Pesquisador da FGV/IBRE e professor do mestrado do IDP

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